自1997年亞洲金融風暴肆虐東南亞數國以來，防範和化解金融危機迅即成為世界各國的政策重點。朱鎔基總理在1998年提出的“一個確保”，便充分顯示出中國政府把防範和化解金融危機作為當時的主要國策。緊接次年實施的“債轉股”政策，原意便是希望從債務政策入手，提高國有企業的債務償還能力，規範金融市場運作，建立集資和融資體系，以保證國家經濟運行的穩定和發展。由於政策對象涉及政府、國有企業和金融機構，是以政策的內涵無可避免地觸及政治和經濟兩個範疇。同時政策的安排，一方面既要滿足於金融制度的科學性，另方面亦要滿足於集權制度的非科學性，兩者矛盾與利益並存，是研究中國公共政策特徵的一個好課題。 中國政府當年“確保”人民幣不貶值的政策承諾，在區域關係上，當然贏盡東南亞諸國歡心，因為人民幣不貶值，讓那些以外向型經濟為主的國家得以喘息——她們的出口貨品可藉較低匯率取得歐美訂單。不過，中國的承諾亦有自身苦衷，人民幣不貶值，主要還是香港正受國際金融炒家衛擊，以及中國國有商業銀行資不抵債等原因所致。說白些，穩住中國金融體系才是朱總理的施政重點。從正面看，這亦反映當代中國政府的公共政策漸趨務實，已跨越五、六十年代支援第三世界貧窮國家時期那種只顧外交顏面，忽略自身國情的虛浮作風。 中國自80年代初實行改革開放政策以來，政府的管治水平有了長足發展，原因離不開政府職能的轉變。改革開放前，統管人民意識型態控制，保持政治立場一致是政府工作的主要任務，差不多也是唯一任務。但意識型態的涵義每多空泛，由於難以量度政策好壞，使政策逐漸變成滿足個人喜好的工具，成效遂難以捉摸。改革開放後，政府職能向市場讓渡，市場化的競爭和制度激勵，推動國有企業民營化、公共事務亦逐步滲入市場競爭的概念，比如財政政策中要決定多少份額的開支和收入，應該選擇平衡預算還是赤字預算，如何向社會各階層配置資源以使整體收益，如何促進經濟增長等等，涉及眾多的科學計算模式和理論概念，斷非僅憑某些領導人的盲目安排所能達致。故自80年代中期，在政府的推動下，政策科學的研究和推廣日益得到重視和發展，這從書店裹堆滿的國外公共政策譯叢可以得證。 理論上，中國的政治體制有別於西方，西方強調權力的制衡，分權是社會契約的根本理念，故西方發達國家的政體儘管相異，但行政、立法和司法相互約束的機制卻是一致。同時，西方社會亦信奉信息披露有助於社會大眾共同監察政府，故新聞媒體被人們譽稱為社會上的“第四權”，肩負監督政府機器的重任。而集權則是中國的政治選擇，在集權的制度約束下，並不代表社會利益無法交換，只是交換的方式會變得隱秘，交易的成本不易捉摸，政治交易多會在黑箱底下完成，錢權交易在中國的國度內，似乎是一個必然產物。 那麼，實際的情況是否如此？中國的公共政策存在什麼問題？其特徵又是什麼？為解答這些問題，筆者選擇中國90年代末為化解國有商業銀行不良貸款惡化政策之一的“債轉股”作研究對象。 本研究共分作六個部分：首先是本節，主要是對本文構思的簡介；接下共分五章，第一章介紹本課題的研究方法、框架、以及對“債轉股”政策的說明；第二 章則比較中國與外國同類政策的經驗，從中探討差異和探索中國公共政策特點；第三章集中分析“債轉股”政策的成效，以及與此相關的因素；第四章是從經濟學和政治學的理論學說，援引“價轉股”案例的初步判斷，進而討論中國公共政策的相關問題；第五章是總結，概括地列出本研究的初步結果。 研究“債轉股”政策的意義，並不限於公共政策，它更或可成爲一個經濟改革的議題，甚至政治改革的議題。通過研究，有助於認識下列重要問題： 1. 通過研究政策的過程和成效分析，進一步瞭解國企改革的成效和難點。因爲能享受“債轉股”政策優惠的國有企業，只限於國家重點扶持的大型國企，“債轉股”的成敗得失，也間接反映國企改革的前景。兩者關係雖不是一個等號，但存在相關性。 2. 通過國有商業銀行——國有資產管理公司——負債國企——政府四者間的互動關係，看中國金融決策機制問題，間接瞭解中國銀行業呆壞賬的化解途徑，以便及早進行改革。特別是根據WTO框架下的金融業開放期限，中國銀行業務須最遲於2006年全面取消對外限制，外資銀行將不再受地域、客戶等限制，全面享受國民待遇。面對外資銀行擁有雄厚的資金實力、豐富的金融管理經驗、龐大的外國市場網絡，絕對有必要及早認清目前存在的不足。 3. 通過對比中外化解金融問題的個案，看當代中國改革工程中，經濟市場化、決策民主化、信息透明化的艱巨性與緊迫性。 本研究由構思至完成，歷時近三年，部分原因是難以搜集資源，部分原因亦是筆者的學術水平不足。本文得以完成，首先要感謝者，乃筆者公共政策理論的啓蒙老師劉伯龍院長。劉院長當年對筆者“桂山島公共政策之探討”的指導，至今記憶尤新，筆者對中國當代公共政策的關注，亦可說由此而起。繼而致意者，乃筆者論文指導老師程愓潔博士。研究過程中，得程博士悉心指導，主動關懷，多番修改，甚至督促，使筆者既感激又汗顏，蓋能否完成學業，得益者乃筆者個人，要老師操心，實在不安！接下來要致意的，是中國社會科學院的張南博士和中國社會科學院工業經濟研究所張承耀博士。筆者兩訪北京都獲得熱情接待，並在筆者研究的課題上提供意見，搜羅參考材料，更協助訪問財政部和經貿委的朋友，特別是張南博士，在考察珠海期間，亦主動介紹對中國金融機構素有研究的工商部官員，使筆者獲益良多。還有廣東省社會科學院鄧開頌教授，鄧教授雖不是研究經濟問題的專家，但得他協助搜集資料，引見專家學者，對完成本文十分重要。此外，上海某資產管理公司的朋友的幫忙亦是功不可沒。 最後不能遺漏的，當然還包括家嚴的潤色和內子的審校。